“重大新药创制”科技重大专项是国家十六个重大专项之一，也是建设创新型国家的重要举措。“十一五”期间，国家财政支持近千个新药创制课题，财政经费约60 亿元，这是建国以来，国家针对药物科技创新而专门设立的支持力度最大、范围最广的科技计划。中国医学科学院药物研究所承担“十一五”重大专项课题30 余项，涉及经费上亿元。为保证顺利完成国家的任务，药物所根据重大专项资金相关管理办法的要求，制定了一套相应的专项经费管理方法。本文通过分析重大专项资金管理模式，介绍药物所作为承担单位对专项课题的经费管理方法，与其他承担重大专项的单位分享管理经验，以便更好地开展“十二五”重大专项课题的管理。

 

1 重大专项资金管理不同于国内其他科技计划

为保证专项资金的规范管理，2009 年财政部等多部委联合出台了“民口科技重大专项资金管理暂行办法”从办法中可以看到，“重大新药创制”科技重大专项经费管理与其他科技计划略有不同，在资助方式、账户体系、经费组成等方面有所差别。

 

1.1 资助方式不同

 

重大专项实施以惠及民生为主要目标，通过课题的实施提升国内药物创新的整体实力，建设具有国际水平的创新药物研发体系。但新药创制专项与其他科技计划课题的特点不同，它是以产品为任务目标的导向性的研究课题。新药研究课题组织实施周期一般较长，经常会遇到各种技术难点，造成课题进展不顺利，而当取得一定的技术突破后，课题又可能继续开展并达到既定的目标。为此，新药专项不仅采用与其他科技计划相同的评审立项资助（前补助）的方式，还针对自行开展研发和产业化的投入项目，专门设立后补助的机制，激励研发单位积极推进新药创制。

 

后补助是重大专项资助方式的特点。对于没有获得专项资助的项目，可在课题研究取得相应成果后，按照规定程序向重大专项提出后补助的申请，经过相应的评审程序确定是否补助及资助额度。后补助的财政支持方式非常符合创新药物研发的规律，同时也体现重大专项支持药物创新的决心。后补助的方式有两种，在获得成果之前或之后均可申请立项，包括事前立项事后补助、事后立项事后补助两种方式。这种资助方式是专项实施的有益补充，它激励了国内研发单位开展药物创新的信心，并由此传达了一个明确的信息，只要是好项目，国家财政会给予相应的补助。

 

1.2 账户体系不同

 

现有的科技计划经费一般都纳入单位的自有银行账户体系管理，国家财政按照批复的预算将科研经费直接拨付到单位的银行账户上。通常情况下单位的账户中包括多种科技计划经费，额度实行总额控制，承担单位通过银行转账、支票等形式进行经费支出。这种账户开支时经常出现多个项目经费混收混支，先集中花费一个项目经费，再花另一个，最终会给课题的决算和审计带来问题。有时还出现课题结题不结账的现象，使账户无法真正体现课题经费的使用情况。

 

而重大专项的资金管理则不同，财政部将其纳入承担单位国库账户体系管理，课题承担单位都按规定开立特设账户，经费支出实行国库集中支付。专项经费由牵头组单位按照批复的预算、用款计划通过国库将资金直接拨付到承担单位开设的重大专项资金特设账户，资金支付纳入国库动态监控体系管理。当课题按照预算支付经费时，国库相关管理部门再将特设账户中的资金直接支付给客户单位，而资金不进入承担单位的自有账户，这种付款方式可实时监督国家财政的资金流向，对监督管理财政资金的流向和执行进度具有一定的作用。这种资金管理方式设立的初衷是好的，但监管部门能否真正通过这种形式对经费使用的真实性、合法性进行辨别，仅依靠形式上的变化应当还不够，还应加强课题承担单位具体实施人员的培训和教育。作为财政资金的基层使用单位，国库经费管理方式在实际操作中造成单位财务支出程序繁琐，大大降低了工作效率。

 

1.3 经费组成发生变化

 

一般国内科技计划项目经费主要由研究经费和管理经费组成，而重大专项项目（课题）经费的组成发生变化，改由直接费用和间接费用组成。直接费用与其他科技计划的研究经费类似，包括设备费、材料费、基本建设费等。间接费用是指项目（课题）承担单位在组织实施重大专项过程中发生的无法在直接费用中列支的相关费用。除包括承担单位为项目（课题）研究提供的有关房屋水电等和管理费用的补助支出外，专项经费首次提出了激励科研人员的相关费用。专项中的间接费用是国家科技计划经费管理的新概念，不同于原来的管理费，是重大专项资金管理的特色。在重大专项提出间接费之后，其他科技计划的经费管理办法也作出了相应调整。

 

值得一提的是，在重大专项资金管理办法中提出这种奖励性支出的概念。众所周知，一般科技计划的科研经费是不允许给有工资收入的人员发放的，项目经费中的劳务费仅限于发给无工资收入的研究生或临聘人员。为此，科研人员多次提出意见，开展科学研究也应当给予相应的激励。而专项管理办法中明确规定，用于科研人员激励的相关支出一般不超过直接费用扣除设备购置费和基本建设费后的5%，在单位对科研人员进行绩效考核的基础上，结合科研实绩统筹安排。尽管比例不高，却是国家研究计划经费管理办法的内容改变之一。此外，奖励性支出的范围不仅包括直接的科研人员，实际也包括直接参与课题管理的科研管理人员，因此，承担单位在执行奖励政策的同时，也应当根据科管人员参与管理的情况，进行适当的奖励。

 

1.4 重大专项经费管理与美国现有科技计划经费管理模式相似

 

重大专项的资助方式、经费组成与美国科技计划经费的模式有相似之处。美国科技计划的支持方式也包括前补助和后补助，但后补助的概念不同，项目第一个资助周期后的拨款称为后补助，是指已批准项目的后续拨款，根据项目的执行情况以及项目负责人提交的年度进展报告和财务报告的情况来决定是否进行后续拨款。经费组成方面，现行美国科技计划经费，既包括直接支出，也包括间接支出。计划资助经费只能用于计划项目的直接支出，不能用于项目管理费、企业利润等间接支出。而重大专项的经费科目设置与美国的计划经费类似，形式上已基本与国际接轨了。但是在实施原则上区别较大，例如美国科技计划中的研究经费相当一部分是用于人员支出的，国内研发人员的收入体制则不允许将科研计划经费再重复发给同一人群，但是可以作为劳务费发给临时人员。在经费预算评审和经费监督、审计等方面，美国和国内重大专项对经费的把握尺度和审查的关注点也完全不同。希望国家在下一阶段的重大专项经费管理方面有所改进，推动国家财政支持科技创新向前发展。

 

2 药物所专项经费管理方式

 

“十一五”期间药物所承担了30 多项重大专项课题，从单位的主体地位来分，有的课题药物所是承担单位，有的课题药物所则作为合作单位参与；从课题经费账户的性质，可分为国库账户资金和自有账户资金。尽管课题经费的账户性质不同，但管理的要求都是参照重大专项的管理办法执行，只是在具体细节上略有不同。下面主要介绍药物所对专项经费管理的一些具体做法。

 

2.1 重视经费预算编制，但预算评审方式有待探讨

 

重大专项的经费预算编制有两次，一个是在申请书中，经费预算主要是填写一个经费预算表格，并对表格中内容进行简要说明。另一次是项目通过技术评审之后填写的经费预算书。后者至关重要，关系到课题实际获得的资助经费额度，也是课题申请人最消耗时间和精力的一项工作。

 

申请书中的经费预算表格填写一般较为简单，毕竟专家对申请书的评审重点是技术评审。但是撰写申请书预算表时还要特别注意，至少不能超过申请指南要求的资助经费上限。药物所曾申报过两个比较成熟的项目，就是由于申请书中经费数比指南多几万元而没有通过形式审查，丧失了获得资助的机会。财政部近日到基层课题承担单位调研，也提到财政部对项目的申请经费是没有限制的，尽管如此，希望申请人在今后的专项申请中还是要注意此类问题，避免类似情况的发生。编制经费预算书是课题立项的重要环节，将会直接影响课题的实施，承担单位的科研人员和科研管理人员已将其视为课题的首要任务。“十一五”期间，由于课题负责人对预算编制的重要性理解不到位，没有充分重视，虽然项目被批准立项，但经过评审预算编制不合理，评审后经费几乎为零，这虽然只是极个别的现象，但也说明经费预算至关重要。

 

为做好经费预算工作，承担单位的科研管理部门或科研人员应及时归纳总结预算评审意见，并采取相应的措施。为编制预算做好准备，药物所科管部门通过分析预算评审报告，发现销减预算的主要原因是数量多、价格高、差旅费或出国费超过标准、劳务费的发放标准、发表文章的版面费标准偏高、委托测试费不合适等。为此，科研管理部门收集一些市场数据，由财务部门提供国家对差旅、出国或劳务的相关文件，管理部门和科研人员及时交换信息，

 

为预算编制提供必要的依据。针对大额预算，要求结合具体的科研工作进行详细说明，尤其是与研究任务的相关性及合理性方面一定要表达清楚。

 

要重视并加强科研项目经费的预算管理工作，科研管理部门和财务部门应在申请科研项目时，协助项目负责人编制真实、合理、有效的经费预算。预算编制是专业性较强的工作，财务人员是无法独立完成的，而科研人员进行预算编制时也需要财务专业知识作指导，目前二者在专业的磨合与理解方面还欠缺，尽管双方很努力，但效果并不明显，预算削减的情况还是很严重。因此，从另一个角度来说，适当调整课题财政预算的评审制度和方式，才更加符合实际情况。建议财政部等主管部门在预算编制和评审制度方面有所创新，减轻科研人员的负担，加速新药重大专项的实施。

 

2.2 按照任务书拨付与分配经费是课题实施的基础

 

作为承担重大专项课题单位，药物所具有双重的身份，既作为承担单位，有时又作为合作单位。药物所作为责任单位的课题，其中有的课题包括合作单位参与，同时药物所也作为合作单位参加到其他单位的课题中。在管理合作课题上，困难不是合作方是否按照任务书的要求完成工作，经常是合作单位的经费管理中存在问题，从而造成课题审计和财务验收困难，因此，对于合作课题管理，药物所将经费的支出要求作为合作内容的重要内容之一，以避免出现课题无法结题的结果。

 

项目经费管理各方要权责明确，各负其责，各单位应协力加强对项目经费的管理。任何单位和个人不得截留、挤占和挪用，确保专款专用。为保证整个课题的实施，承担单位应当及时将国库经费按照任务书的比例拨付给合作单位，同时明确合作单位经费各科目的支出范围。由承担单位与合作单位按照预算书商定预算支出，经合作单位盖章确认执行。药物所作为合作单位时，具体要求与管理方式基本相同，承担单位拨付经费并同时提供经费预算科目的要求，药物所按照协议要求监督经费的支出。采用这种办法基本可以保证双方能按照任务书执行，承担单位也可以全面掌握课题经费的整体执行情况，若课题经费支出发生变化时，及时按照管理办法的要求申请变更，能有效避免后期的调整。因此，经费的管理更应当重视前期的总体计划，强调执行过程中监督机制，后期才能保证顺利通过财务审计。

 

2.3 经费的支付由多部门联合把关，保证按预算支付

 

重大专项承担单位企业越来越多，科研院所一般都能按照国家专项有关财务规定以及单位财务内部控制制度组织实施。企业作为专项的承担者时，常常依照惯性思维，将经费支出按照企业财务方式管理。这是企业承担单位需要注意的。

 

为保证经费支出符合课题预算的要求，在经费支付过程中需要加强财务监督。尤其需要关注的科目包括设备费、劳务费、国际合作费、差旅费、间接费等，为此我们针对相应的科目制定了管理措施。对于劳务费的发放，采取的办法是首先在经费账户中直接列出劳务费总额，由课题负责人提出分配劳务费时，按照所内的相关制度和程序，相关部门进行身份确认，再由财务部门进行发放。购买设备时，由不同的部门联合审查，管理部门核对申请购买的设备是否为预算内，设备金额是否在预算范围内。购买非预算范围内的设备，管理部门会同课题负责人向上级科研管理部门递交申请，待批准后再行购置。间接费也必须严格把关，通常在经费建账时直接提取，然后根据单位管理课题的实际发生费用实时支付。

 

2.4 做好经费的归垫，体现课题经费的实际使用情况

 

“十一五”专项经费因下拨时间晚，在财政经费下拨之前，多数课题都已开展研究，并通过自有账户支付了研究经费。但从“十一五”开始专项经费都纳入单位的国库账户体系管理（经费直接支付给供应商），承担单位自有账户没有专项经费，因此需要将下拨财政经费之前已支付的费用返给课题承担单位。为此财政部制定了经费归垫的方式，体现了国家财政的严谨性和人性化管理的特点。

 

但是实施经费归垫时，发现单位对归垫的含义并不了解，只有直接的课题承担单位才需要申请归垫，而合作单位的经费是承担单位通过国库账户转拨到单位自有账户的，因此，合作单位的经费不需要通过经费归垫的渠道，只需要根据任务进展和实际支出自行调整课题账务。“十二五”专项课题已开始实施，如存在经费归垫，提醒相关的单

位，尤其是一些企业应当认真解读国家的有关规定，做好经费的管理。

 

综上所述，重大专项经费管理办法与其他科技计划相比，管理上有所变化，财政部等部委在专项执行过程中针对课题管理的需要能及时出台相关的补充规定，促进了经费管理规范有序，为重大专项的顺利实施提供了有利的保障。

摘自：《中国医药导报》，2013年4月第11期